Seguridad Aérea y Drones

(Artículo publicado en RPAS Drones Nº2)

Mayse Peralta; Dirección de Proyectos, Paisajes Gallegos, S.L

Efrén Díaz Díaz; Abogado. Asociado Senior del Bufete Mas y Calvet. Especialista en Derecho Administrativo y Geoespacial. Secretario General de la Asociación Española de Derecho Aeronáutico y Espacial.

“Seguridad operacional es el estado en que el riesgo de lesiones a las personas o daños a los bienes se reduce y se mantiene en un nivel aceptable, o por debajo del mismo, por medio de un proceso continuo de identificación de peligros y gestión de riesgos” (OACI).

En los últimos tiempos estamos asistiendo a una implantación creciente de la utilización de los drones, no sólo en el ámbito recreativo, al poder adquirirse estos artefactos voladores en centros comerciales y grandes superficies, sino también para fines comerciales o profesionales, con un despliegue multipropósito para operaciones de vuelo. Empresas españolas en los sectores de la construcción o el transporte han generalizado la utilización de estas aeronaves no tripuladas para muchos de sus proyectos.

En los días anteriores a la última Navidad, desde el pasado 19 de diciembre, hemos asistido al cierre del segundo aeropuerto británico de Gatwick durante 36 horas debido al sobrevuelo de varios drones, con importantes consecuencias operacionales, económicas y de gestión de una situación de riesgo directamente vinculada a estas aeronaves no tripuladas que, paradójicamente, han dejado en tierra a más de 100.000 viajeros en sólo tres días.

El vuelo de los drones en la actualidad ha pasado a ser una realidad cotidiana, ligado a una evolución tecnológica muy rápida que los va dotando de nuevos usos y aplicaciones. En este ámbito, resulta fundamental el desarrollo de una normativa reguladora del uso de los drones, imprescindible para garantizar la seguridad en el espacio aéreo, así como también la normal evolución de un sector sumamente innovador, sin artificiales cortapisas ni una regulación generadora de más trabas técnicas y jurídicas que de efectiva seguridad.

1. DRONES / RPAS

Según la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA), un dron es una aeronave pilotada por control remoto.

En la Organización Internacional de Aviación Civil (OACI) encontramos el sinónimo de dron estandarizado internacionalmente como RPAS, acrónimo en inglés de “Remotely Piloted Aircraft System”. Se trataría de un sistema de aeronave pilotada remotamente.

Con independencia de su definición conceptual, la falta de tripulación humana a bordo o su “tripulación remota” constituye una de las cuestiones fundamentales a la hora de analizar la seguridad del vuelo de los drones. No sólo la seguridad operacional, sino también la seguridad jurídica, igualmente necesaria para una aeronavegabilidad “segura”, como los recientes sucesos de Gatwick han puesto de manifiesto.

2. REGULACIÓN LEGAL Y ÁMBITO APLICACIÓN

En un primer momento, el 6 de abril de 2014 se publicó por AESA, una Circular que regulaba el uso de los drones en España y restringía su utilización con fines comerciales o profesionales.

La popularización de los drones y la total limitación de vuelo que la normativa anterior suponía para el desarrollo e implantación de esta tecnología, provocó que la misma se completase con otros dos hitos normativos en la materia.

En el Real Decreto Ley 8/2014, de 4 de julio, así como luego en la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, se estableció la regulación específica para la realización de actividades aéreas de trabajos técnicos o científicos por aeronaves civiles pilotadas por control remoto. Representaba una primera apertura a la utilización profesional de estas aeronaves no tripuladas, pues establecía, con carácter temporal, el régimen jurídico aplicable a estas aeronaves y a las actividades desarrolladas por ellas, en tanto se procedía a la adopción de la disposición reglamentaria prevista en la disposición final segunda, apartado dos, de la citada Ley 18/2014.

Desde el 30 de Diciembre de 2017, después de varios años de incertidumbre en una situación provisional, la norma que finalmente se aplica al uso civil de aeronaves pilotadas por control remoto (RPAs) en España es el Real Decreto 1036/2017, de 15 de diciembre, por el que se regula la utilización civil de las aeronaves pilotadas por control remoto, y se modifican el Real Decreto 552/2014, de 27 de junio, por el que se desarrolla el Reglamento del aire y disposiciones operativas comunes para los servicios y procedimientos de navegación aérea y el Real Decreto 57/2002, de 18 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Aérea.

La norma de drones se aplica en territorio y espacio aéreo español a aeronaves y elementos que configuran el sistema de aeronave pilotada por control remoto (RPAS); operadores y operaciones que se realicen con ellos; pilotos y demás personal involucrado en la operación; organizaciones de formación aprobadas; aeronavegabilidad y organizaciones implicadas en la misma y actividades recreativas.

Tras la aprobación de la normativa definitiva de drones, en marzo de 2018 el Ministerio de Fomento español presentó el “Plan Estratégico para el Desarrollo de Drones 2018-2021”, con el propósito de estimular la industria de la aviación no tripulada en los años venideros, sin perjuicio de su efectivo desarrollo en razón de los cambios políticos. En las previsiones estaba multiplicar por más de diez el número de drones que operaran en España. En aquellos momentos, existían unas 4.200 aeronaves no tripuladas, que en 2035 se estima que, de mantenerse las estimaciones, pasarían a 51.400. En consecuencia, el impacto económico que podría llegar a generar la industria de los drones en España sería de 1.220 millones de euros. En otras palabras, según estimaciones hasta el año 2050, se espera que el sector genere 11.000 puestos de trabajo y se prevé que haya 53.500 drones en operación en territorio español, con un impacto económico de 1.520 millones de euros.

Destacamos que el Plan Estratégico para el Desarrollo de Drones tiene en el punto de mira los sectores de agricultura, la topografía, las obras civiles, la minería y trabajos relacionados con el medio ambiente. En una segunda fase de su aplicación, el plan alcanzará al sector de las telecomunicaciones, al control de fronteras, las emergencias o tareas en terreno urbano. En definitiva, se trata de una creciente profesionalización de un sector emergente, hasta ahora aparentemente sólo vinculado a los entornos recreativos o de juguete.

Una vez aprobada la nueva normativa para drones en España, se espera que el Plan Estratégico para el Desarrollo de Drones 2018-2021 sea el que dé continuidad a la nueva regulación. En estos momentos, España ocupa el tercer puesto en Europa en lo que se refiere a peso específico en la industria de la aviación no tripulada, con un 16% de la actividad. Solo está por detrás de Francia y de Polonia. Sin embargo, habrá que estar a la espera de las decisiones que tomen los próximos Gobiernos para vislumbrar si es posible mantener las expectativas.

Debido al incremento del uso de Drones o RPAS en el seno de la UE, y a la vista de la existencia de un amplio marco reglamentario fragmentado, donde se aplican las normas nacionales básicas de seguridad, la Agencia Europea de Seguridad Aérea (EASA) a petición de la Comisión Europea, ha elaborado una propuesta de un marco reglamentario común sobre el uso de drones en el espacio aéreo europeo independientemente del peso de la aeronave, centrándose en las condiciones particulares de utilización y en el riesgo de las operaciones que realizan.

Así y con el objetivo de que los vuelos sean “seguros”, también jurídica y legalmente, el pasado 26 de junio de 2018 el Consejo de la Unión Europea aprobó la citada propuesta de legislación que regula el vuelo de drones en la UE y que previsiblemente verá la luz en abril de 2019.

3. ACTIVIDADES REGULADAS Y APLICACIONES

Son las operaciones aéreas especializadas y los vuelos experimentales. El ejercicio de las actividades y la realización de los vuelos regulados en esta norma, así como el cumplimento de los requisitos establecidos en él, están sujetos a la supervisión y control de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA).

Las operaciones aéreas especializadas, también denominadas trabajos técnicos, científicos o trabajos aéreos, son cualquier operación que se efectúa con un RPAS para acometer actividades tales como la investigación o desarrollo, actividades agroforestales, levantamientos aéreos, fotografía, vigilancia, etc.

Entre los vuelos experimentales, podemos encontrar:

• Vuelos de prueba de producción y de mantenimiento.
• Vuelos de demostración no abiertos al público.
• Vuelos para programas de investigación.
• Vuelos de prueba necesarios para que un operador pueda demostrar que la operación u operaciones proyectadas con la aeronave pilotada por control remoto pueden realizarse con seguridad.

Así, el uso de RPAS cuenta con un amplio catálogo de aplicaciones en diversos sectores, algunas de ellas ya en práctica y otras en vías de desarrollo, y con perspectivas de seguir incrementándose en el futuro. Entre ellas podríamos enumerar las siguientes, por su relevancia:

• Agricultura. Para el estudio del rendimiento de los cultivos, las características topográficas del terreno o supervisar la situación de las cosechas, entre otro usos.
• Servicios públicos. Para la asistencia en servicios de emergencia, como incendios, permitiendo reconocer accesos y estado de las estructuras o en servicios de búsqueda y rescate, permitiendo llegar a zonas poco accesibles o peligrosas sin poner en riesgo vidas humanas.
• Comunicación y cultura.
• Inmobiliarias y construcción. Por ejemplo en la ejecución de obras, el uso de drones permite la recogida de datos para realizar un seguimiento continuo, control de las obras y análisis del impacto de las mismas de forma sistemática, precisa y rápida.
• Catastro y Registro de la Propiedad. Por ejemplo, mediante la medición precisa de propiedades de diversa superficie, rústicas y urbanas, a fin de obtener los ficheros digitales de intercambio de información geográfica (los denominados “ficheros GML”) para la efectiva coordinación catastral y registral exigida por la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo.
• Investigación y ciencia. Los drones se pueden emplear para tareas de ingeniería civil, cartografía, navegación y transporte, trabajos forestales, protección de la caza y pesca etc.
• Seguros. Los drones pueden acceder a zonas devastadas o peligrosas y obtener información en tiempo real o a continuación de los siniestros que permita la elaboración de informes periciales o realizar una mejor valoración de riesgos previa a la suscripción de las pólizas en zonas inaccesibles o riesgos de difícil estimación.

4. REQUISITOS DEL OPERADOR Y DE LOS EQUIPOS

De entre las obligaciones que establece la legislación para el operador de RPAS, no sólo técnicas sino además jurídicas, como son disponer de la documentación de la aeronave, el estudio aeronáutico de seguridad de la operación, adopción de medidas contra interferencias ilícitas, cumplimiento de la normativa reguladora de telecomunicaciones, de protección de datos personales y protección de la intimidad personal y familiar y el deber de notificar los accidentes e incidentes graves que ocurran, también se encuentra la de disponer de una póliza de seguro u otra garantía financiera que cubra la responsabilidad civil frente a terceros por los daños que puedan ocasionarse durante y por causa de la ejecución de las operaciones aéreas especializadas o vuelos experimentales.

En cuanto a las medidas de seguridad técnica, la normativa requiere que el dron disponga de un dispositivo de reducción de energía de impacto, lo que normalmente consiste en un paracaídas, aunque existen otros sistemas posibles. Además, para acometer determinadas operaciones cualificadas habrá que solicitar una autorización administrativa a AESA, acompañada de un estudio de seguridad específico.

También hay que tener en cuenta las responsabilidades en materia de mantenimiento, ya que el fabricante de un RPAS deberá desarrollar y proporcionar al operador junto con la aeronave los necesarios manuales que describan su funcionamiento, mantenimiento, reparación e inspección. El operador es responsable directamente del mantenimiento y la conservación de la aeronavegabilidad del RPAS o dron.

Además los equipos deberán contar con un equipo de comunicaciones adecuado, dispositivo de limitación de energía del impacto o un sistema para la terminación segura del vuelo.

Por último, en situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, el operador debe planificar y ejecutar los vuelos programados de modo que minimice los riesgos para terceros.

Teniendo en cuenta todo lo expuesto y antes de solicitar dicha autorización ante AESA, primero es necesario contar con un estudio de seguridad.

AESA recomienda usar la Metodología SORA para la evaluación de riesgos. Así se recoge además en la Resolución de 2 de marzo de 2018, de la Dirección de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, por la que se adoptan los medios aceptables de cumplimiento y material guía, aprobados para las operaciones con aeronaves pilotadas por control remoto, en virtud de la Disposición Final Cuarta del Real Decreto 1036/2017 de 15 de diciembre. El propósito de este estudio aeronáutico de seguridad y gestión de riesgos es, según la agencia, “valorar el nivel de seguridad de la actividad que se pretende desarrollar, es decir en qué campo de riesgo (no tolerable, tolerable o aceptable), se encuentra, y las medidas mitigadoras de riesgo que deberá adoptar para que el nivel de riesgo sea aceptable”.

5. ESTUDIO DE SEGURIDAD OPERACIONAL Y APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA SORA (SPECIFIC OPERATIONS RISK ASSESSMENT) PARA ANÁLISIS DE RIESGOS

Un estudio aeronáutico de seguridad es el proceso por el cual se realiza previamente un análisis de riesgos para tomar decisiones correctas. Se materializa en un documento que incluye las evidencias que soportan el estudio. Además, debe estar firmado por las personas responsables de la seguridad del operador y las terceras partes implicadas.

Por tanto, es una herramienta que posee el operador para establecer, de manera sistemática, qué operaciones y en qué condiciones puede realizarlas.

SORA pretende ayudar a conocer qué medidas hay que adoptar para que prevenir y evitar accidentes fatales (daños) en una operación con drones. Para ello evalúa esos daños y los peligros y amenazas que pueden llevar a ellos. También considera con particular atención la evitación de daño a infraestructuras críticas. Algunos autores, como Alberto, J., Delgado, M., & Marco, D. (2018) han analizado el uso de drones comerciales como vectores terroristas, con el alto impacto que ello podría alcanzar en el normal funcionamiento de la ciudadanía.

La OACI establece las líneas generales para la gestión de riesgo, que básicamente consiste en:

• Identificación de peligros/amenazas.
• Establecer consecuencias/daños.
• Asignar probabilidades de ocurrencias y determinar la severidad en caso de que ocurran.
• Establecer el riesgo.
• Determinar cuándo se considera un nivel de riesgo aceptable.
• Establecer mitigaciones, en su caso.

A vista de dron, podríamos visualizar en conjunto el citado planteamiento:

¿Dónde pueden ocurrir los accidentes? (Daños)

En el suelo (colisión contra personas en el entorno).

En el suelo (colisión contra infraestructuras críticas).

En vuelo (por colisión contra aeronaves tripuladas).

¿Por qué puede ocurrir eso? (Peligros)

Porque perdemos el control del dron.

¿Qué nos lleva al peligro? (Amenazas)

Por ejemplo, una interferencia.

¿Cómo evitamos los Daños?

Con medidas (barreras) para que no ocurran.

¿Dónde se ponen las barreras?

Entre la amenaza y el peligro (barreras de amenaza).

Entre el peligro y el daño (barreras de daño).

De este modo con la metodología que garantiza el proceso SORA se proporciona tanto al operador como a la autoridad competente una serie de mitigaciones de riesgos y objetivos de seguridad que deben considerarse para garantizar un nivel adecuado de confianza de que la operación puede llevarse a cabo de manera segura.

6. LA SEGURIDAD AÉREA EN ESPAÑA Y CONCLUSIONES

Actualmente la legislación establece las reglas comunes para el vuelo de los drones y sus operadores, con el fin de minimizar los riesgos asociados a su uso e incentivar el desarrollo y mejora de nuevos productos y servicios.

En este sentido, la Unión Europea está trabajando activamente por el mantenimiento y garantía de un espacio aéreo común a través de la necesaria armonización normativa entre los diversos Estados miembros y en el marco de los estándares internacionales. Establecer un marco normativo común para englobar los drones en el sistema aéreo requiere de una creciente integración, gradual y segura.

El uso de RPAS requiere que su diseño y características permitan al piloto intervenir directamente en el control del vuelo en todo momento, además de ser el responsable de detectar, prevenir y evitar posibles colisiones y otros peligros asociados a sus actividades profesionales y operaciones de vuelo, tanto técnica como legalmente.

Es prioritario disponer de un estudio aeronáutico de seguridad, donde se evalúen conjuntamente los medios utilizados, el entorno operacional, el personal que interviene en las operaciones declaradas y los procedimientos establecidos, además del efectivo cumplimiento del resto de normativa específica, desde la efectiva protección de los datos personales hasta el oportuno aseguramiento de las responsabilidades civiles derivadas de las operaciones de vuelo y en tierra.

El análisis de riesgos permite desarrollar las actividades aéreas, ya que se cumplen todas las medidas necesarias para garantizar la seguridad de los bienes y personas.

Este sector necesita actualizar y, más aún, conocer e implementar de forma constante el marco normativo vigente, sobre el que ya se trabaja y se mantiene en desarrollo, para que los RPAS puedan contar con sus propios aeródromos, pasillos aéreos, sistemas de regulación del tráfico y sus propias normas de circulación en la UE, que permitan una interacción ordenada y sin riesgos durante sus vuelos, tanto con personas y bienes, como con el resto de aeronaves en espacio aéreo controlado, sean o no tripuladas.

Por ello hay que trabajar, desde las agencias gubernamentales, empresas y organizaciones relacionadas, para anticipar los posibles y muy probables problemas que surgirán con estos aparatos, desde los relacionados con la privacidad, seguridad, generación de ruido y de desechos (baterías), hasta muy especialmente el control del tráfico aéreo sobre zonas densamente pobladas.

Como los operadores son responsables del mantenimiento y la conservación de la aeronavegabilidad, deberán establecer un sistema de registro datos, donde reflejen:

• Los vuelos realizados y el tiempo de vuelo.
• Las deficiencias ocurridas antes y durante los vuelos.
• Los eventos significativos relacionados con la seguridad, incluidos los riesgos legales de las operaciones específicas.
• Las inspecciones y acciones de mantenimiento y sustitución de piezas realizadas.

Todo ello además de notificar, según corresponda, los accidentes e incidentes graves, Incluyendo procedimientos para su cumplimiento en el Manual de Operaciones.

El diseño de los drones tendrá que asegurar que, al ser utilizados, no constituyan un factor de riesgo, riesgo que habrá de evaluarse no sólo como técnico (por ejemplo, el estudio de seguridad operacional) sino también como legal (por ejemplo, suscribir la póliza de seguro y regularizar el tratamiento de los datos personales). Los operadores tendrán que conocer las reglas y ser capaces de operar el dron de manera segura, sin crear riesgos para las personas, incluidos sus derechos a la propiedad privada o la privacidad, o el espacio aéreo.

Es fundamental que para facilitar la identificación de los responsables en caso de incidente los drones lleven un código de identificación y el nombre de los operadores se incluya en registros nacionales.

Habría que desarrollar normas más detalladas, como por ejemplo, las que requieran especificar qué aparatos deberán estar equipados con dispositivos para medir la altitud y los límites máximos de distancia operativa, evitar colisiones y para aterrizaje automático.

Es básica la modernización de las reglas sobre seguridad aérea adaptándola a la proliferación de dispositivos no tripulados. La normativa debe actualizar las reglas sobre seguridad aérea y adaptarse al aumento del tráfico aéreo en las próximas décadas.

También en los estudios de riesgo hay que tener en cuenta, aparte de las colisiones, la posibilidad de pérdida de conexión de datos con el operador que dejaría dron fuera de control, tanto si es accidental como intencionadamente con fines terroristas, policiales u otras finalidades.

Otros riesgos a contemplar:

• Ciberriesgos. Los drones utilizan tecnología que también puede ser objeto de ataques cibernéticos maliciosos que permitan interceptar el canal de comunicación con el piloto, la sustracción o robo de la aeronave, así como de la información recogida durante el vuelo.
• Vulneración de la privacidad. Obtener imágenes o filmaciones sobre personas sin su consentimiento a través de las cámaras del dron supone una infracción a la normativa de protección de datos.

Los riesgos en esta materia tan sensible irán en aumento conforme crezca el número de drones operativos y aumenten sus aplicaciones gracias a incorporación de innovaciones tecnológicas.

También se debe impulsar la cooperación entre la Agencia europea de seguridad aérea y las autoridades nacionales a la hora de evaluar los riesgos de vuelos sobre zonas de conflicto. Asimismo, debe contemplarse desarrollar protocolos para la descarga en tiempo real de datos, de los dispositivos de seguimiento de vuelo, cuando una aeronave se encuentre en peligro, a fin de acelerar la respuesta de emergencia.

Del estudio de la normativa, se desprende una idea clara: la seguridad debe ser un valor principal. Se debe impulsar así el desarrollo y la mejora continua de un sistema de gestión integrada que posibilite pasar del “objetivo seguridad” a la “seguridad efectiva”, conscientes de que la seguridad 100% resulta inalcanzable en la práctica.

El objetivo a alcanzar debe ser lograr un alto nivel de seguridad operacional y eficiencia, con minimización de los riesgos. Obtener mayor calidad en los servicios de navegación con RPAS aumentará la satisfacción de clientes y usuarios.

Es importante contar con un buen asesoramiento técnico y legal para poder ofrecer un servicio integral que incluya un estudio aeronáutico de seguridad idóneo para operadores y pilotos de drones.