RPAS Drones nº 2 | La petición: documentación y autorizaciones

La petición

(Artículo publicado en RPAS Drones Nº2)
Miguel Ángel de Villota. Dirección CEGADrone
Efrén Díaz Díaz. Abogado Bufete Mas y Calvet

Tras el nuevo y alentador marco que auspiciaba el Real Decreto 1036/2017 para el uso profesional de RPAS, y tras las pertinentes celebraciones con platillo y bombo ministerial por parte de la Administración española, empezamos a preparar y adecuar la documentación necesaria para adecuarnos a la nueva normativa en el marco de tres meses tras su publicación en el BOE.

Ajustar los nuevos procedimientos para las operaciones que demandan nuestros clientes y otros interlocutores técnicos, jurídicos y administrativos se convierte en la prioridad de la operadora, esto significa la adaptación de equipos, seguridad, manuales y personal.

Este nuevo contexto de legalidad es el vuelo en ciudad, CTR (Controlled Traffic Region, Zona de Control; en algunas zonas, como en las Islas Canarias y Baleares o en la costa de Barcelona, las zonas CTR hacen que sea prácticamente imposible volar un dron), FIZ (Zona de Información de Vuelo), nocturnidad, ciudad y ATZ (Aerodrome Traffic Zone, zona de tránsito de aeródromo), dependiendo de los casos.

Como parece lógico, las operaciones de las empresas del sector industrial español se encuentran en áreas donde la logística es una pieza importante del cierre de negocio, es decir, en las inmediaciones de ciudades, aeropuertos, puertos o redes ferroviarias, muchas de estas, a su vez, dentro de zonas de exclusión o de restricción aérea.

La respuesta está incluida en el documento AESA-STSE01 de 18/09/2018 del Real Decreto 1036/2017 (artículos 32 a 35, 37 y 40), con la clara obligatoriedad de realizar y coordinar con diferentes agentes un estudio aeronáutico de seguridad, basado en la metodología SORA (reporte y análisis de eventos de seguridad) u otra sistemática que contenga todos los puntos reglados para cumplir con el mismo fin, además de la publicación de unos escenarios nuevos de 17 de diciembre de 2018 con la inclusión de los documentos STSN01 Escenario estándar para vuelo nocturno, STSE01 Escenario estándar para vuelo en espacio aéreo controlado, STSA01 Escenario estándar para vuelo en aglomeraciones de edificios, STSA02 Escenario estándar para vuelo en aglomeraciones de edificios y espacio aéreo controlado, STSA03 Escenario estándar para vuelo en aglomeraciones de edificios en espacio aéreo atípico, STSA04 Escenario estándar para vuelo en aglomeraciones de edificios, espacio aéreo controlado y vuelo nocturno, STSX01 Escenario estándar para vuelos experimentales en BVLOS en espacio aéreo segregado para aeronaves de menos de 25 kg y STSX02 Escenario estándar para vuelos experimentales en BVLOS en espacio aéreo segregado para aeronaves de más de 25 kg.

Cada una de estas autorizaciones no son acumulativas, sino que deben ser especificas y autónomas, con la consiguiente carga de trabajo que genera.

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Volviendo atrás en el tiempo, a principios de 2018, AESA se sube al carro de JARUS, que es un grupo de expertos que reúne la experiencia normativa de todo el mundo, actualmente de 57 países, así como la Agencia Europea de Seguridad Aérea (EASA) y EUROCONTROL.

La AESA publica en su pagina la posibilidad de adopción de esta metodología en el apéndice F, Estudio de Seguridad para operaciones declarativas, con fecha 2 de marzo de 2018. Este apéndice queda modificado por el documento AESA-STSE01 de 18/09/2018, en el que se modifica y amplia documentación a aportar.

Para las operaciones contratadas en el año 2018 y el asesoramiento integral a nuevos clientes, iniciamos los tramites administrativos y documentales para obtener los permisos pertinentes por parte de las autoridades competentes en cada caso. En agosto de 2018 presentamos ante el gestor de transito aéreo dos estudios aeronáuticos de seguridad, basados en la metodología SORA y en el apéndice F. Ambos continúan después de meses su tramitación en ENAIRE a la espera de la aprobación inicial requerida para su posterior presentación en la Agencia Estatal para la Seguridad Aérea.

La aprobación de ambas operaciones por parte del gestor de trafico aéreo quedaron autorizadas en noviembre de 2018, tres meses después, lo que significa que sólo la realización de este primer tramite ha agotado prácticamente el plazo máximo que el Real Decreto se estima para todo el proceso, 6 meses. Conforme al espíritu favorable al administrado de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, nos preguntamos si cabe aplicar la ampliación de plazos contemplada en su artículo 32, pues “La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados”.

Con los cambios normativos continuos que se están produciendo en el ámbito de los drones, se da la paradoja y la coexistencia de peticiones dentro de marcos regulatorios diferentes con un mismo fin, una en proceso de autorización con el gestor de trafico aéreo, quedando resueltas con base en lo declarado a la gestión documental del 2 de marzo, y la segunda, presentado a AESA para su aceptación, con base en el expediente de 18/09/2018, para el mismo documento de seguridad, que una vez autorizado por el gestor, no tiene posibilidad de enmienda o de cambio.

Los dos estudios aeronáuticos de seguridad se cumplimentan a través de la nueva APP en el portal de AESA, durante el mismo mes de noviembre de 2018.

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Volviendo al tema, en otro orden de cuestiones, pero no menos importantes, las operaciones industriales, son más complicadas de lo que el colectivo RPAS ajeno a estas inspecciones pretende.

Las normas aéreas son de aplicación, pero no se tiene en cuenta que, para este tipo de operaciones, la parte “tierra” y el cumplimiento con las normas de aplicación de los espacios donde se opera es de total relevancia y con especificidades para el sector industrial.

El RPAS es la parte aérea y los operadores y pilotos remotos operamos desde el suelo. Necesitamos un plan especifico de PPRL y adicionalmente una adenda al plan PPRL de la industria para la que trabajamos, además y a su vez, de un plan de emergencias terrestre/aéreo superior o igual al la de la industria en la que operamos. Este plan contempla las posibles emergencias de sistemas aéreos dentro de un plan terrestre, que hasta ahora no existía.

Como ejemplo, la inspección en una planta petroquímica que a su vez esta en CTR. Los trabajadores deberían de tener una formación en prevención de riesgos laborales en atmósferas explosivas ATEXm, en las que existe mezcla de aire y sustancias inflamables en forma de gas, vapor o polvo en la que, tras la ignición, se propaga la mezcla no quemada. Si además estuvieran subidos o acceden a zonas con escaleras, en las que se superan los desniveles de 2m, será necesario contar con otra formación para trabajos en altura, contar con los Equipos de Protección Individual (EPI) de seguridad para ATEX, trabajos en altura y el resto de los requerimientos adicionales que el responsable de seguridad de la planta nos requiera como operadores de RPAS.

Aunque el RPAS en sí no es ATEX, lo cual parece un impedimento de por sí, se puede operar dentro de una zona restringida o limpia, donde se asegure que el trabajo no implica un riesgo de explosión, previa descontaminación de los responsables del complejo dentro de otra zona ATEX más grande.

Este ejemplo habría que extrapolarlo al resto de los sectores industriales, para EPIS y formación del personal, y esto es solo el modo tierra. Si a esto unimos la autorización para vuelos en CTR, y el plan de emergencias de la propia planta, estamos hablando de un documento de seguridad de unas 225 paginas de información detallada y planes de seguridad, cursos internos del personal para el acceso y comprensión de los propios planes de emergencia.

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La generación de dicha documentación, así como planes de seguridad, con el coste por empleado, deben tenerse en cuenta para la viabilidad económica de la propuesta.

Una vez introducidos en la cuestión, debemos ser conscientes de la parte de normativa que afecta al sobrevuelo de ciertas infraestructuras sobre las que realizamos operaciones, entre otras más específicas:

  • La Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas.
  • El Real Decreto 704/2011, de 20 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de protección de las infraestructuras críticas.
  • El Real Decreto 1036/2017, de 15 de diciembre, por el que se regula la utilización civil de las aeronaves pilotadas por control remoto, y se modifican el Real Decreto 552/2014, de 27 de junio, por el que se desarrolla el Reglamento del aire y disposiciones operativas comunes para los servicios y procedimientos de navegación aérea y el Real Decreto 57/2002, de 18 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Aérea.

Es necesaria una autorización expresa para el sobrevuelo en la zona de protección para Infraestructuras Críticas / Estratégicas.

Según definición relativa a la norma de aplicación:

a) Infraestructuras Críticas: Las infraestructuras estratégicas cuyo funcionamiento es indispensable y no permite soluciones alternativas, por lo que su perturbación o destrucción tendría un grave impacto sobre los servicios esenciales.

b) Infraestructuras Estratégicas: Las instalaciones, redes, sistemas y equipos físicos y de tecnología de la información sobre las que descansa el funcionamiento de los servicios esenciales.

Con base en el artículo 32 del Real Decreto 1036/2017, en su Apartado 2 y 3 sobre el sobrevuelo de instalaciones, se determina que “el sobrevuelo por dichas aeronaves de las instalaciones e infraestructuras críticas de los sectores estratégicos previstos en la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas, estará ́sujeto a las prohibiciones o limitaciones que establezca el Secretario de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, en el ejercicio de las funciones que le atribuye el artículo 6 del Real Decreto 704/2011, de 20 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de protección de las infraestructuras críticas. Estas resoluciones se publicarán en el «Boletín Oficial del Estado» y las prohibiciones o limitaciones establecidas en ellas, en la Publicación de Información Aeronáutica”.

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Con todo esto, si estamos a la letra pequeña que impone la práctica, tendríamos que notificar a través de la Secretario de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, esto es, notificar a la entidad delegada para estas actuaciones por la entidad anteriormente mencionada. El Centro Nacional de Protección de las Infraestructuras Críticas (CNPIC), quien hoy y tras tres intentos de notificación, continúa sin contestar a pesar de lo reglado en esta normativa.

El CNPIC, con base en la potestad que queda declarada en la norma, es indispensable en el proceso de notificación y autorización, dado que podría llegar a paralizar las operaciones con una autoridad jerárquicamente superior a la AESA para cierto tipo de infraestructuras, ya que se trata del “órgano superior del Ministerio del Interior responsable del Sistema de Protección de las Infraestructuras Críticas Nacionales” (art. 6.1 del Real Decreto 704/2011). La falta de respuesta expresa en plazo no significa que estemos autorizados a la realización de las operaciones sobre esas infraestructuras, dado que en estos casos el silencio administrativo se entiende negativo, aunque la norma no lo diga expresamente ni se pueda invocar con claridad el silencio administrativo positivo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, según el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Si existe algún incumplimiento de la norma, la asistencia del seguro contratado podría estar invalidada antes de empezar el trabajo, como resultaría del artículo 11 de la vigente Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro, pues el tomador del seguro o el asegurado deberán durante la vigencia del contrato comunicar al asegurador, tan pronto como le sea posible, la alteración de los factores y las circunstancias declaradas que sean de tal naturaleza que si hubieran sido conocidas por éste en el momento de la perfección del contrato no lo habría celebrado o lo habría concluido en condiciones más gravosas.

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Cuando hablamos del sector industrial, los posibles daños y perjuicios del operador ante un eventual incidente o accidente aéreo son exponenciales, no solo por el coste de una parada dentro del servicio de una infraestructura crítica, si no por el coste del hardware y el daño a terceros en caso, por ejemplo, de una explosión derrame o daño para una de nuestras aeronaves en este tipo de infraestructuras.

Los seguros deben ser acordes a los riesgos y las empresas y espacios en los que se opera. La citada Ley de Contrato de Seguro, por estar al caso general, determina que el seguro es el contrato “por el que el asegurador se obliga, mediante el cobro de una prima y para el caso de que se produzca el evento cuyo riesgo es objeto de cobertura a indemnizar, dentro de los límites pactados, el daño producido al asegurado o a satisfacer un capital, una renta u otras prestaciones convenidas” (art. 1). Por ello, si sobrevoláramos una central nuclear y, por cualquier causa imputable a nuestra operación de vuelo, perdemos el equipo de vuelo en una zona poco accesible, podemos provocar un coste de parada o de aumento de parada de la infraestructura para resolver el incidente y recatar equipos o asegurar operaciones de la infraestructura crítica que puede superar en algunos casos el millón de euros por día.

Es por ello que el cumplimiento normativo no solamente debe ser la búsqueda absoluta de la seguridad, sino también posibilitar la cobertura real de las operaciones de vuelo ante una posible responsabilidad que debiera estar cubierta por el seguro.

La identificación y localización de las infraestructuras estratégicas es una información de acceso restringido por parte de CNPIC y el Ministerio del Interior, pues no se sabe cuáles son estas infraestructuras ni quien esta delegado dentro de ellas para su seguridad.

Por estas razones, habrá que ser precavidos a la hora de una planificación responsable con base en la información y tratar de saber previamente cuáles pueden requerir de unos permisos adicionales. En todo momento estamos hablando de sobre vuelo de tales infraestructuras y, en muchos casos, por debajo de los márgenes que estipula el Real Decreto, por lo que resulta absolutamente necesario una autorización expresa del responsable de la infraestructura como medida para evitar o mitigar los riesgos reales.

Esta autorización expresa del responsable de la infraestructura deberá otorgarse por su responsable antes del inicio de cualquier operación y deberá de llevarse a campo junto con los seguros, autorizaciones y licencias por parte del personal de vuelo. Así resulta de que, según la normativa, “Los Planes de Protección Específicos son los documentos operativos donde se deben definir las medidas concretas ya adoptadas y las que se vayan a adoptar por los operadores críticos para garantizar la seguridad integral (física y lógica) de sus infraestructuras críticas” (art. 25 Real Decreto 704/2011).

Como aspecto singular, dentro del artículo 5 (Definiciones) del Real Decreto 1036/2017, de 15 de diciembre, por el que se regula la utilización civil de las aeronaves pilotadas por control remoto, destacamos el punto I y J, en el que se especifica la operación comercial y definición de operador.

i) Operador: La persona física o jurídica que realiza las operaciones aéreas especializadas o vuelos experimentales regulados por este real decreto y que es responsable del cumplimiento de los requisitos establecidos por el mismo para una operación segura. Cuando el operador sea una persona física podrá ́ser asimismo piloto remoto u observador, si acredita el cumplimiento de los requisitos exigibles a estos.

j)Operación comercial: Operación aérea especializada realizada por cuenta ajena en la que se da o promete una remuneración, compensación económica o contraprestación de valor con respecto del vuelo o del objeto del vuelo.

La diferencia regulatoria entre lo que se considera lúdico contra una operación comercial y la propia declaración de persona física o jurídica, indica una actividad remunerada y reglada jurídicamente a tal efecto. La declaración final debe ser la viabilidad temporal y económica del proyecto. Desde esta importante perspectiva, el cumplimiento normativo y la burocracia que puede conllevar, con el consiguiente número de horas de trabajo invertidas para lograr simplemente cumplir formalmente, puede provocar que en la práctica, como estamos viendo, resulte inviable cualquier propuesta seria y el normal desarrollo de dicha actividad.

Baste un ejemplo. El diseño de las operaciones de inspección con RPAS dentro de un contexto industrial estará enfocado siempre al mantenimiento preventivo y correctivo de estas instalaciones. El más interesante a nivel de coste de empresa siempre será el preventivo.

El mantenimiento preventivo deberá de ser siempre planificado en pro de las reducciones de costes de la concreta instalación, con lo que no se puede demorar en el tiempo, pendiente de autorizaciones más allá de un mes, no verse perjudicada por la incertidumbre de la viabilidad de la autorización a obtener dentro de unos plazos razonables. En cierta manera, hay que saber lo que esta mal antes de las situaciones de incidente o accidente, como por ejemplo en caso de parada, para saber el tiempo y el coste del mantenimiento.

Sin embargo, como hemos apuntado anteriormente, y desgraciadamente la práctica así lo va confirmando, no se puede repercutir a corto y medio plazo el gasto de implantación y formulación continua de este sistema de autorizaciones.

La realidad es que ninguna empresa de estas características acepta unos plazos de operación tan dilatados y con tan elevado grado de incertidumbres jurídicas por la propia naturaleza de las operaciones de este sector, ni siquiera con planificación detallada. El resultado real que se está palpando es la vuelta al método tradicional de trabajo en perjuicio de la innovación y mejor calidad de las operaciones de RPAS, con la consiguiente involución y la perdida de competencia frente a otros Estados miembros de la Unión Europea.

Independientemente de que AESA autorice a una operación especifica con un gestor especifico de trafico aéreo, siempre habrá que realizar el estudio aeronáutico de seguridad para este, en lo que ellos denominan “coordinación”, puesto que para cada uno de ellos habrá que tener una coordinación y autorización especifica de AESA, con lo que ello significa en tiempo, coste y trámites.

Los gestores de trafico aéreo para coordinar estas actividades son, hasta el momento, ENAIRE, FERRONATS, INECO, SAERCO y el Ministerio de Defensa. Para cada uno de ellos se debe de autorizar el estudio de seguridad por parte de AESA, y para cada una de las operaciones especializadas habrá que tener una autorización especifica (CTR, Nocturno, Ciudad, ATZ, FIZ, LED, etc.), basta extrapolar lo que hemos venido señalando y estimar el coste efectivo por tiempo para cada una de ellas. Sencillamente inviable, prácticamente ineficiente.

El plan de coordinación con el gestor es siempre obligatorio. Retomando nuestro caso práctico, estamos contratados para la inspección de dos antorchas en una central petroquímica, dentro de CTR, cuyo tiempo estimado es una jornada de trabajo, tres horas de vuelo efectivo. La repercusión de trabajo sobre el cliente se remonta necesariamente a siete meses antes, en el mejor de los escenarios, para la preparación y gestión de una documentación de seguridad extensa (aproximadamente 160 horas efectivas de realización), a la que se suma una incertidumbre de la viabilidad del proyecto por razones burocráticas que impide concretar hasta la fecha de inicio de las operaciones de vuelo. La respuesta sobre viabilidad es muy clara: prácticamente nula, con su enorme repercusión en el negocio y en la capacidad real de llevar a cabo operaciones de vuelo.

El sumatorio del coste por propuesta para empresas operadores de RPAS especializadas en inspecciones dentro de este sector durante el 2018 supone no sólo más de 120.000 Euros directos, sino la perdida de clientes y la confianza en el propio sector, así como los costes asociados al mantenimiento convencional para las empresas industriales.

En nuevo plan anual de 2019 para cada una de las empresas del sector debería de incluir como DAFO principal, sin lugar a duda, el marco regulatorio actual. Adicionalmente existe la incapacidad del Real Decreto para salvar hitos como los del manual de mantenimiento de equipos RPAS. Según personal de AESA, este punto es insalvable. ¿Somos conscientes de que no existe un manual de mantenimiento por debajo de 25 Kg para los equipos RPAS del mayor y más seguro fabricante en el mercado global? ¿Alguien se ha planteado el mantenimiento de un móvil? ¿Somos consciente del punto tecnológico en el que estamos? ¿Mecánica o electrónica?

Toda esta situación anormal en la práctica y en el mercado favorece la aparición de operadoras fantasmas, dedicadas a incumplir la norma de manera sistemática, cuya finalidad es dar un uso limitado, hasta la sanción, si es que esta llega o si son denunciados. También favorecen el trabajo de autónomos sin responsabilidad que están dispuestos a trabajar por debajo del coste de una operación segura, pues se asume que no tienen nada que perder.

Con todo lo anterior, lejos de quedarnos con la crítica que la presente situación requiere, intentamos plasmar una visión de conjunto y generar una reflexión necesaria del contexto actual de la regulación en el uso de esta tecnología de última generación y con un enorme potencial empresarial, económico y social.

Los requerimientos con base en la norma vigente, los procedimientos y el enfoque de las operaciones, debiera favorecer la efectiva implantación y desarrollo de esta tecnología aeronáutica, así como la plena viabilidad económica, temporal y social de las operaciones de vuelo y de las operadoras de RPAS en el sector nacional.

A fecha de cierre de este artículo, no tenemos aprobadas por AESA ninguna de las operaciones en las que, desde hace muchos meses, hemos iniciado el tramite administrativo.

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